È stata approvata la posizione sul Global Europe Instrument: così la linea dura dei governi sui rimpatri rischia di snaturare i principi e la credibilità della cooperazione internazionale
di Michele Vollaro
Le commissioni del Parlamento europeo hanno approvato la posizione sul fondo da circa 200 miliardi con cui l’Ue finanzierà cooperazione e aiuti nel mondo dal 2028. Dentro c’è la possibilità di sospendere i fondi ai Paesi che non riprendono i propri cittadini espulsi dall’Europa: le garanzie ottenute la limitano, ma resta il rischio che una parte di quei fondi non possa più essere contata come aiuto allo sviluppo.
Anche chi l’ha votata l’avrebbe cancellata volentieri. «Avrei preferito che la clausola si cancellasse del tutto, ma in questa legislatura non c’era una maggioranza per farlo», ammette ad Africa Rivista Marco Tarquinio, eurodeputato del Pd e membro della commissione Sviluppo del Parlamento europeo. E c’è chi, pur sostenendo il testo, su quel punto ha votato contro.
La clausola in questione permetterà alla Commissione europea di sospendere, in tutto o in parte, i fondi destinati a un Paese partner in caso di «gravi carenze» nella collaborazione a riprendere i propri cittadini che non hanno diritto di restare in Europa. L’idea è usare gli aiuti come leva sui Paesi d’origine dei migranti, una priorità per molti governi europei, che nella loro posizione di giugno hanno rivendicato di aver rafforzato «la capacità dello strumento di affrontare la migrazione». È la prima volta che un meccanismo del genere entra in modo esplicito nel principale canale dei fondi europei per la cooperazione.
Un fondo da 200 miliardi
Lo strumento è il Global Europe Instrument, che dal 2028 al 2034 riunirà in un unico fondo i soldi che l’Unione spende fuori dai propri confini: cooperazione allo sviluppo, aiuto umanitario, sostegno ai Paesi vicini e a quelli candidati all’adesione. La Commissione ha proposto una dotazione di circa 200 miliardi di euro, di cui la quota più grande, 60,5 miliardi, è destinata all’Africa subsahariana. Nel testo approvato in commissione, il Parlamento chiede di aumentare di 25 miliardi la dotazione complessiva e di fissare un minimo vincolante di 25 miliardi per l’aiuto umanitario. La presidenza irlandese del Consiglio, nella sua proposta di compromesso tra i governi, propone invece di ridurre di circa il 16% la dotazione dello strumento.
La posizione del Parlamento è stata approvata lunedì 19 ottobre dalle commissioni Esteri e Sviluppo con 63 voti a favore, 27 contrari e 5 astenuti. Tra i contrari, oltre alla sinistra e all’estrema destra, c’è anche il lussemburghese Charles Goerens, unico del gruppo liberale Renew. Alla vigilia il presidente della commissione Sviluppo Barry Andrews, citato dal sito EU Perspectives, aveva anticipato il suo no, motivato dall’aumento dal 10 al 17% della quota del fondo destinata alla migrazione. Dei cinque eurodeputati italiani presenti, Lucia Annunziata e Tarquinio, del Pd, e Leoluca Orlando, dei Verdi, hanno votato a favore; Mimmo Lucano e Ilaria Salis, del gruppo della Sinistra, contro.
«Abbiamo condizionato la condizionalità»
Proprio la clausola sui rimpatri, l’articolo 12 del testo, è stata l’ultimo punto a trovare un accordo. Lo racconta ad Africa Eva Baluganti, che segue il negoziato a Bruxelles per l’ong ActionAid ed è coautrice del rapporto “L’aiuto alle frontiere. Cooperazione allo sviluppo ed esternalizzazione nelle politiche migratorie dell’Unione europea e dell’Italia”, presentato il 7 ottobre alla Camera dei deputati e poi al Parlamento europeo. Il punto di partenza era una proposta della Commissione che Tarquinio definisce «molto ampia e largamente discrezionale». Il compromesso finale non elimina la clausola, ma ne rende molto più difficile l’uso. «Mi si perdoni il gioco di parole, abbiamo condizionato la condizionalità», rivendica l’eurodeputato.
La sospensione resta infatti una facoltà della Commissione e non scatta in automatico. Per stabilire se un Paese non collabora si useranno le stesse valutazioni con cui l’Ue già decide le restrizioni sui visti. Una volta accertate le gravi carenze, la Commissione dovrà avviare un confronto con il Paese, valutare se la misura è proporzionata e quali conseguenze avrebbe sulla popolazione, informare il Parlamento europeo e pubblicare un rapporto. In nessun caso, poi, potranno essere toccati l’aiuto umanitario, i servizi di base, la tutela dei diritti umani e della democrazia e il sostegno alla società civile. Il testo, però, parla di gravi carenze legate «in particolare» alle riammissioni: una formula che lascia aperta la porta ad altri motivi di sospensione. Lo stesso regolamento prevede anche la sospensione dei fondi ai Paesi in cui si deteriorano democrazia, diritti umani e Stato di diritto. «Ciò che deve preoccuparci davvero sono le violazioni dei diritti umani, non le inadempienze sui rimpatri», sottolinea Tarquinio.
Orlando, ex sindaco di Palermo eletto nelle Isole come capolista di Alleanza Verdi e Sinistra (Avs), rivendica ad Africa che quelle garanzie sono state ottenute anche grazie al suo gruppo: «Impediscono che le popolazioni più vulnerabili paghino le conseguenze delle scelte dei propri governi». Ma per lui non bastano: «La solidarietà non può diventare merce di scambio. Non possiamo usare gli aiuti europei per costringere altri Paesi ad accettare i rimpatri». Per questo Orlando ha votato contro il compromesso specifico sulla migrazione, messo ai voti per alzata di mano, salvo poi approvare il testo nel suo complesso, soprattutto per i fondi ottenuti per Gaza.
Più netto il no di Mimmo Lucano, eletto come Orlando con Avs ma iscritto al gruppo della Sinistra, che ha votato contro l’intero testo. Le limitazioni introdotte dal Parlamento sono «importanti», riconosce ad Africa, «ma questo non risolve il problema e non ci rassicura»: è «l’introduzione stessa di questo principio» a rappresentare «una ferita profonda nelle politiche europee di sviluppo». E il suo no va oltre la clausola: con il nuovo strumento, sostiene, la cooperazione rischia di essere subordinata «agli interessi geopolitici, economici ed alle ossessioni di contenimento della migrazione dell’Unione europea», con una «crescente centralità degli investimenti privati» e senza un coinvolgimento sufficiente dei Paesi partner e della società civile.
«Resta grave come questa forma di ricatto, che nulla ha a che vedere con la cooperazione, stia diventando formalmente parte dello strumento principale dell’Ue per la cooperazione allo sviluppo», dice Baluganti. Per ActionAid le garanzie «per lo meno limitano il danno» sulle comunità locali, ma non cambiano il giudizio di fondo.
Quando un aiuto smette di essere un aiuto
Oltre a quello politico c’è un problema tecnico, con conseguenze molto concrete. A stabilire cosa si può contare come «aiuto pubblico allo sviluppo» è il Comitato di aiuto allo sviluppo dell’Ocse, l’organizzazione dei Paesi industrializzati, ed è su queste cifre che l’Europa misura il rispetto dei propri impegni verso i Paesi più poveri. Nel casebook del Comitato sulle attività legate alla migrazione, una raccolta di casi esemplificativi, ce n’è uno che corrisponde a quanto prevede l’articolo 12: un donatore che sospende i fondi perché il Paese beneficiario non rispetta gli obblighi di riammissione. La conclusione è che quella spesa non è ammissibile come aiuto allo sviluppo. Per questo ActionAid chiedeva di eliminare la clausola. «L’articolo 12 potrebbe rendere una grande parte dei futuri programmi non contabilizzabili come aiuto pubblico allo sviluppo», avverte Baluganti.
La contraddizione è scritta nello stesso articolo: il secondo paragrafo stabilisce che l’approccio europeo alla migrazione deve rispettare i criteri dell’aiuto pubblico allo sviluppo, il terzo introduce la sospensione dei fondi. Secondo la presidenza cipriota del Consiglio, che a giugno ha chiuso il compromesso tra i governi, quel testo preserva invece nel complesso l’ammissibilità come aiuto allo sviluppo per il 90% della spesa dello strumento.
La Commissione è consapevole del rischio, spiega Baluganti, ma al suo interno, come nei governi, chi si occupa di cooperazione e chi si occupa di migrazione tirano in direzioni opposte, ed è dai secondi che è arrivata la spinta politica per la clausola. Sul nuovo regolamento, però, dall’Ocse «manca una chiara presa di posizione», aggiunge.
Tarquinio, che ha ospitato al Parlamento europeo la presentazione del rapporto, riconosce che ActionAid «pone una questione molto seria»: «Se l’Europa contabilizzasse come cooperazione risorse condizionate al contenimento dei flussi, perderebbe credibilità con i suoi partner prima ancora che denaro». Lucano va oltre: ritiene che la disposizione «debba essere eliminata del tutto», perché l’aiuto allo sviluppo deve restare orientato al benessere dei Paesi beneficiari «e non utilizzato come leva negoziale per ottenere concessioni in materia migratoria».
Dal premio alla punizione
Il legame tra aiuti e migrazione, del resto, non è una novità. Secondo il rapporto di ActionAid, tra il 2021 e il 2025 l’Africa subsahariana è stata la regione che ha ricevuto più fondi Ue destinati alla migrazione, 2,8 miliardi di euro, di cui 600 milioni per programmi di rimpatrio e reinserimento. Esiste già anche un meccanismo da 600 milioni che premia i Paesi più collaborativi secondo la logica del «più sostegno in cambio di più cooperazione». La Commissione difende questo approccio: secondo Camilla Hagström, vicecapo dell’unità migrazione e sfollamento forzato, citata da EU Perspectives, ha permesso di finanziare politiche inclusive per i rifugiati, soprattutto nell’Africa subsahariana, anche se ammette che manca ancora una valutazione pubblica.
L’Italia ha un suo strumento con la stessa logica: il Fondo premialità per le politiche di rimpatrio della Farnesina, che tra il 2020 e il 2025 ha stanziato circa 87 milioni di euro, per oltre il 70% alla Tunisia; tra i beneficiari figura anche la Costa d’Avorio. Secondo il rapporto di ActionAid, tra il 2022 e il 2024 solo il 57,8% di quelle risorse è stato riconosciuto come aiuto allo sviluppo nei dati Ocse.
Il nuovo strumento europeo cambia due cose: aumenta il peso della migrazione nel fondo, come si è visto, e al premio per chi collabora aggiunge la possibilità di punire chi non lo fa.
Se le garanzie non reggeranno nel negoziato, avverte Baluganti, a rischio ci saranno programmi su clima, violenza di genere, istruzione e salute: «Gli effetti di tagli drastici in questi settori li abbiamo già visti dopo il taglio di Usaid», l’agenzia americana per lo sviluppo. «A rimetterci di più sono le popolazioni più marginalizzate e vulnerabili, incluse donne e bambini». Un vuoto che, secondo Orlando, chiama in causa proprio l’Europa: «Mentre gli aiuti umanitari diminuiscono a livello globale, l’Europa ha una responsabilità ancora maggiore verso regioni che rischiano di essere dimenticate dall’agenda internazionale».
Per Lucano, che siede nella delegazione del Parlamento europeo all’Assemblea parlamentare Africa-Ue, la contraddizione è evidente: «L’Europa afferma di voler affrontare le cause profonde delle migrazioni, ma contemporaneamente minaccia di ridurre proprio quelle risorse che potrebbero contribuire a contrastare povertà, disuguaglianze e mancanza di opportunità». E i Paesi africani, aggiunge, «non possono essere considerati semplicemente come interlocutori ai quali chiedere di fermare le partenze o accettare i rimpatri in cambio di finanziamenti». Su questo, pur avendo votato in modo opposto, Tarquinio la pensa allo stesso modo: «Chi parte dall’Africa non è un “flusso” da temere e bloccare. È una persona, spesso giovanissima, che cerca il futuro che a casa sua le è negato».
La prova della plenaria
Il testo dovrebbe passare al voto dell’intero Parlamento a novembre, anche se la data non è ancora fissata, e l’equilibrio raggiunto in commissione potrebbe non reggere. «Il compromesso tiene insieme popolari, socialisti, liberali e verdi», spiega Baluganti, «ma parte del Ppe non è contenta e l’estrema destra vuole ampliare l’articolo 12 con emendamenti». Se però il Ppe resterà fedele alla maggioranza di centro, aggiunge, «ci sono sicuramente maggiori possibilità di miglioramenti anche nel testo finale». Il timore, per ActionAid e per i Verdi, è che in plenaria una parte del Ppe si saldi con le destre: i Conservatori dell’Ecr, i Patrioti e i sovranisti dell’Esn. In commissione i Patrioti, il gruppo della Lega, e l’Esn hanno votato contro, mentre i Conservatori, il gruppo di Fratelli d’Italia, divisi sulla relazione, si sono poi espressi quasi compatti contro il mandato a negoziare con i governi.
Orlando denuncia «un’incomprensibile subalternità del Ppe alle posizioni dell’estrema destra, soprattutto sulla migrazione», e avverte: «Il nostro voto favorevole non è una cambiale in bianco: se il testo peggiorerà, cambierà anche la nostra valutazione». E annuncia la linea dei Verdi per la plenaria: «Chiederemo di cancellare la condizionalità migratoria e, in ogni caso, difenderemo le garanzie ottenute». Meno fiducioso Lucano: «Non mi sento di essere ottimista per i prossimi passaggi», ammette, annunciando battaglia «dentro e fuori le istituzioni», insieme alle organizzazioni della società civile.
Dopo la plenaria inizierà la trattativa con il Consiglio, dove si deciderà anche quanti soldi resteranno. «Tagliare quasi nove miliardi all’Africa subsahariana, come propone la presidenza irlandese, è un grave passo indietro, proprio mentre l’aiuto europeo al continente è già ai minimi storici», dice Tarquinio, per il quale difendere quei fondi è anche «un esercizio di realismo politico»: «È miope ritirarsi dai luoghi dove altri, dalla Cina alla Russia ai Paesi del Golfo, costruiscono presenza, legami e influenza». Un argomento che Orlando non sposa fino in fondo: per lui Global Europe deve essere «uno strumento di solidarietà e cooperazione, non principalmente un mezzo per rafforzare il vantaggio strategico dell’Unione europea».
Sulla clausola, intanto, il rischio è che i governi provino a renderla più ampia. Nel negoziato con il Consiglio, avverte Tarquinio, «c’è una evidente tentazione di allargare di nuovo le maglie», e anche Lucano teme che i governi «presenteranno una posizione ancora più dura». Per l’Africa la partita si giocherà quindi su due fronti: quanti soldi arriveranno e a quali condizioni. O, come la mette Orlando, se l’Europa vuole essere «una comunità di valori o una fortezza di interessi».
